Liberté Egalité Laïcité
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LOLF story ou
« Comment j’ai appris à aimer la réforme ! » « Qu’il
s’agisse de la formation, de l’équipement ou de la culture, il n’existe
pas aujourd’hui de politique publique qui ne doive faire sa part à la
dimension territoriale. Il est de moins en moins possible d’agir
uniformément sur l’ensemble du territoire. Seule une décentralisation
accentuée peut répondre à cette situation. » « La
commission souhaite une France décentralisée dont l’État se
recentrerait sur ses missions régaliennes… » « La
France de 2015 qui s’esquisse au fil des pages de ce rapport pourrait être
très différente de celle que nous connaissons aujourd’hui. Elle se bâtit
autour d’un pouvoir régional fort, apte à engager la compétition
économique avec ses partenaires européens. » Ces
lignes ne sont pas dues à un thuriféraire ultra libéral mais figure dans l’Introduction
du « Rapport Mauroy » cuvée 2000. Je rappelle que M.
Jospin avait confié à une commission composée de vingt-deux élus locaux et
de deux hauts fonctionnaires la mission de débattre des perspectives
nouvelles d'évolution de la décentralisation et de formuler des propositions
sur son avenir. La
décentralisation/régionalisation mise en œuvre alors par le PS, ne pouvait
s’effectuer à cadre constitutionnel constant. Le cadre constitutionnel du
fonctionnement républicain centralisé opposait un verrou puissant aux
ambitions européennes de la classe politique dominante, il fallait qu’il
saute ! Le
fonctionnement de l’Etat, cadré par la constitution, s’exprime par son
action budgétaire. C’est
ce double verrou, constitutionnel et budgétaire, que les gouvernements
successifs ont fait sauter. Côté
Constitution, la réforme Constitutionnelle du 28 mars 2003, modifie
fondamentalement la structure républicaine de l’Etat. L’article premier énonçait : « La
France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. »
lui a été ajouté : « Son organisation est décentralisée.
» Ont été ajouté les articles 37 et 72 qui énoncent : Art. 37-1.
– « La loi et le règlement peuvent comporter des dispositions à
caractère expérimental. » L’article 72 – « Les collectivités
territoriales peuvent, déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives
ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. » Ces trois articles, tout en mettant à mal le caractère
républicain de l’Etat, font entrer la France dans le fonctionnement de l’Europe
des régions. Côté Finance, le budget de l’Etat est cadré par
la Loi Organique relative aux Lois de Finances ( LOLF pour les
intimes). Jusqu’au 1er août 2001, l’ordonnance
organique du 2 janvier 1959 relative
aux lois de finances, souvent baptisée de « constitution financière de
la France » servait de cadre aux finances publiques dans une structure de
République centralisée. Cette
dernière a été complètement pulvérisée par la réforme de la Loi
Organique relative aux Lois de Finances a été promulguée par le Président
de la République le 1er août 2001. Pour parler précisément : qu’est-ce qu’une Loi Organique de
Finances ? L'article 47 de la Constitution
donne : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les
conditions prévues par une loi organique ». L'article 34 de la Constitution
dit : « Les lois de finances déterminent les ressources et les
charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par
une loi organique. » Le constituant a ainsi habilité la loi organique à
prévoir les modalités selon lesquelles les recettes et les charges
budgétaires sont évaluées et autorisées par les lois de finances. L’article 1er de
la LOLF énonce : « Dans les conditions et sous les réserves
prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent,
pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des
charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte.
Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des
objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. » Genèse de la LOLFCe texte est issu d’une proposition de loi présentée, le 11 juillet
2000, par le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée
nationale, M. Didier
Migaud, au nom de la commission spéciale présidée par le président de
l’Assemblée nationale, M. Raymond Forni. Il
est le fruit de travaux menés par l’Assemblée nationale, et notamment du
groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le
contrôle parlementaire, présidé par M. Laurent Fabius, alors président
de l’Assemblée nationale ( Je vous donne le titre évocateur du rapport :
« Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins –
1999- »). A l’issu de travaux préparatoires, Didier Migaud fait
une proposition de Loi Organique
(Proposition de Loi Organique n° 2540). La proposition Migaud est
discutée les 7 et 8 février 2001 et adoptée le 8 février 2001. Au Sénat : La proposition de loi
organique est adoptée. [
proposition n° 226 (2000-2001)] Le
Rapporteur est M. Alain Lambert, au nom de la commission des finances. On
peut dire que la nouvelle LOLF a été adoptée à la quasi-unanimité,
puisque à l’Assemblée Nationale, seul le groupe Communiste s’est abstenu
et au Sénat, le texte a recueilli 292 voix pour et 17 contre ! La
réforme de la loi organique relative aux lois de finances a été
promulguée par le Président de la République le 1er août 2001. Le premier budget, régi par la nouvelle
LOLF, sera mis en œuvre pour l’exercice 2006. Je n’hésite pas à vous lire un extrait de l’intervention
de Laurent Fabius, alors Ministre de l’Économie et des finances, venant
conforter l’adoption de la proposition de loi portant sur la réforme de
l’ordonnance de 1959 : -ASSEMBLÉE
NATIONALE – MERCREDI 7 FÉVRIER 2001- PROPOSITION
DE LOI PORTANT SUR LA RÉFORME DE L’ORDONNANCE DE 1959 Intervention
de Laurent Fabius, Ministre
de l’économie et des finances de l’industrie Le
projet de réforme dont nous allons débattre est, dit-on, le trente-sixième
ou le trente septième. J’espère que ce sera le bon. Il y a de puissants
arguments en ce sens. Le
premier argument, c’est tout simplement qu’un changement est devenu nécessaire. Il
est devenu impérieux de rééquilibrer le fonctionnement budgétaire au
profit du pouvoir législatif. Dans
l’intérêt même des agents du service public et des citoyens en général,
la gestion publique a besoin de davantage de responsabilité, d’autonomie,
de vision longue, de méthodes nouvelles : l’ordonnance de 1959,
utile à l’époque où elle a été élaborée pour lutter contre certains
excès passés, est devenue obsolète. A
l’origine, c’était un garde-fou ; aujourd’hui, elle est devenue
un carcan. Le
second argument qui fait espérer que cette 36e ou 37e
tentative de réforme sera la bonne, c’est qu’elle bénéficie d’une
conjonction politique exceptionnelle. La majorité parlementaire y est
favorable, l’opposition ou certains éléments de celle-ci le semblent
aussi, le Premier ministre est pour, le Président de la République a pris
position publiquement en ce sens, la Secrétaire d’État au budget également
et je puis vous indiquer – il m’en a fait la confidence - que le
ministre des Finances aussi. Comme
le soulignait récemment le premier Président de la Cour des Comptes dont
l’institution nous a beaucoup aidés, une telle conjonction
astralo-politique ne se retrouve au mieux qu’une fois par millénaire. Comment est accueillie la réforme ? Dans la presse, c’est à peu près le silence radio : Un article paru dans - Les Echos - du 12 février
2001 titre triomphant : « Maîtrise de la dépense publique, contrôle
parlementaire, démocratie : même combat ! » Un article du - Midi Libre - du Dimanche
5 août 2001 titre :
« La vraie révolution budgétaire »
(le Midi-Libre)
par Erik
Izraelewwics Passée
presque inaperçue, la réforme de la
procédure budgétaire que le Parlement vient d’adopter et que le Conseil
constitutionnel a validée, le 25 juillet, est "une vraie révolution
copernicienne". L’expression, de Michel Sapin, ministre de la
fonction publique, peut paraître partisane, prétentieuse et excessive. Elle
ne l’est pas. Révolution silencieuse peut-être, cette réforme
n’en est pas moins une vraie révolution. La droite et la gauche – qui
l’ont votée, ensemble, à l’Assemblée nationale et au Sénat – en sont
d’accord. Cette
réforme, si nécessaire,
a bénéficié, d’une "constellation d’étoiles comme on n’en
voit qu’une fois tous les mille ans", selon la juste expression
de Pierre Joxe, l’ex-président de la Cour des Comptes, qui en était, lui
aussi, un ferme partisan. Elle avait été, à l’origine, proposée par
Laurent Fabius lorsqu’il présidait l’Assemblée nationale. Raymond Forni, son successeur au perchoir, a
habillement pris le relais. Il a été aidé par Didier Migaud, le président
de la commission des finances, proche de Fabius. Mais mieux encore, le Sénat lui-même a rejoint le camp des révolutionnaires.
Il est vrai que son président, Christian Poncelet, avait beaucoup souffert,
lorsqu’il présidait la commission des finances de la Haute Assemblée, du mépris
des gouvernements à l’égard du Parlement. Avec Alain Lambert, son
successeur à cette fonction, ils ont convaincu leur camp, la droite, de les
rejoindre. Un vent d’esprit républicain ! Chirac et Jospin eux-mêmes,
l’un et l’autre plus proches des parlementaires que des fonctionnaires de
la direction du Budget, ne pouvaient qu’approuver. Une constellation rare effectivement. Jean Arthuis note dans son rapport d’information au
Sénat : 9 juillet 2003 « Mise en oeuvre de la Loi Organique relative aux Lois de Finances
Que dissimule cette Révolution silencieuse ? Selon la Directrice du Budget de l’époque, Sophie
Mahieux : « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) vise à satisfaire
deux objectifs principaux : Ø
renforcer la transparence des informations budgétaires,
afin d’informer davantage le Parlement sur la gestion budgétaire. Ø
réformer le cadre de la gestion publique
pour l’orienter vers les résultats et la recherche de l’efficacité. Le
renforcement de la transparence des informations budgétaires est l’alibi
démocratique, si Chirac et Jospin et avec eux le Parlement unanime ont fait
cause commune, c’est bien pour réformer le cadre de la gestion publique. Le rapport Arthuis l’énonce ainsi : « L'adoption de la LOLF témoigne d'une volonté
partagée entre l'exécutif et le législatif à la fois de revaloriser le rôle
du Parlement, de rendre plus transparentes les finances publiques et de doter la
France des outils nécessaires à sa réforme. » (rapport Arthuis) Philippe MARINI, Sénateur, rapporteur général auprès du Sénat du document intitulé « Fonction publique et Réforme de l’Etat » (en novembre 2003) va nous éclairer sur les véritables mobiles de la réforme : « La
réforme de l'Etat, est désormais ressentie comme une urgence.
Elle doit continuer à expliquer et soutenir les mesures indispensables
qui ont été prises concernant les retraites de la fonction publique,
et à permettre celles qui sont encore largement attendues en matière d'effectifs
de la fonction publique. Avec
l'impulsion de la réforme budgétaire que commande la LOLF, .../…
, il en est attendu une maîtrise durable des charges de personnel de
l'Etat… La
diminution des charges de rémunération doit constituer une fin en
soi, un but autonome à poursuivre sans délai. La
réforme des retraites n'a pas eu d'autre ambition que de freiner la
progression du coût des pensions. Ainsi, pour tenter de contenir la part
exorbitante des crédits de la fonction publique dans le budget de l'Etat,
il faut nécessairement jouer sur la charge des rémunérations. Et pour ceux qui n’auraient
pas bien compris – je vous rappelle que Marini s’adresse aux Sénateurs !
– le chapitre trois de son rapport
est intitulé : Paragraphe I : « LA RÉDUCTION DU NOMBRE DES FONCTIONNAIRES DOIT ÊTRE
DÉSORMAIS LE PREMIER IMPÉRATIF BUDGÉTAIRE. » « LE
NOMBRE DES FONCTIONNAIRES, PREMIÈRE VARIABLE D'AJUSTEMENT POUR INFLÉCHIR L'ÉVOLUTION
DE LA DÉPENSE DE FONCTION PUBLIQUE. » Que contient la LOLF ? • La LOLF est fondée sur le principe d’une budgétisation non
plus par nature de dépenses (réparties en 848 chapitres) comme dans la loi
organique de 1959, mais orientée vers les résultats à partir d’objectifs
définis. Ce
que résume Jean Arthuis en écrivant : « La LOLF renverse la perspective qui prévalait en matière de dépense
publique : à une logique de moyens succède une logique de résultat. »
L’article 7 dispose
ainsi que : « Les crédits sont spécialisés par programme
(de 100 à 150 programmes) qui
regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère. A chaque programme sont
associés des objectifs faisant l’objet d’une évaluation. Les programmes sont regroupés au sein de missions. Les missions relèvent d’un ou plusieurs services, d’un ou
plusieurs ministères. » Exemple de missions et de programmesÀ titre d’exemple, voici le découpage des crédits du ministère
de l’Intérieur et de la Décentralisation envisagé (11) par M. Migaud
pour illustrer ces deux niveaux de segmentation du budget :
Pour le moment, le ministère de l'Education
s’oriente vers une mission ministérielle : la mission Education, et
une mission interministérielle : la mission Recherche. Au sein de la mission Education, sont prévus les
programmes : ·
Enseignement scolaire 1er degré ·
Enseignement scolaire 2nd degré ·
Formations supérieures ·
Jeunesse et éducation populaire La directrice du Budget, Sylvie Mahieux,
explique : « Au sein d’un programme, le gestionnaire
dispose d’une liberté quasi totale pour redéployer les crédits entre les
titres.
Ceux-ci sont au nombre de sept : ü
dotations des pouvoirs publics ü
dépenses de personnel ü
dépenses de fonctionnement (autres que
celles de personnel) ü
charges de la dette de l’État ü
dépenses d’investissement ü
dépenses d’intervention ü
dépenses d’opérations financières. La présentation des crédits par titre devient
indicative ; les crédits sont dit « fongibles ». Toutefois, une limite est posée à cette fongibilité
: « Les crédits ouverts sur le titre des dépenses
de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette
nature ». La «
masse salariale » est ainsi plafonnée. « Les
crédits de personnel de chaque programme ne peuvent, selon une logique
de «fongibilité asymétrique», être majorés par des crédits relevant
d’un autre titre, mais peuvent, en revanche, abonder les crédits
des autres titres : les
économies réalisées en matière de dépenses de personnel pourront ainsi
servir à accroître les moyens de fonctionnement, d’investissement ou d’intervention des
administrations. » Le rapporteur Migaud croit bon de préciser : « Ce
caractère asymétrique de la fongibilité vise à empêcher que la liberté
de gestion offerte aux gestionnaires des programmes se traduise par une
multiplication des recrutements, qui engagerait l'avenir des finances
publiques sur plusieurs dizaines d'années. » (Sur la mise en œuvre
de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative
aux lois de finances. Par MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de
Courson et Jean-Pierre Brard Députés.) C’est ainsi que Luc Ferry, dans sa conférence de presse du 23
mai 2002, intitulé « Les priorités pour réduire la fracture scolaire » énonçait : « Seul l’objectif d’une meilleure qualité peut
justifier l’attribution de moyens supplémentaires : cet objectif
devra à l’avenir être clairement inscrit dans les projets d’établissement
et traduire ainsi l’effort de la communauté éducative.
Pour réussir cette réforme, nous devons dès maintenant donner
une nouvelle impulsion au développement de l’autonomie des établissements
et poursuivre la politique de déconcentration. » Ferry parle par ailleurs d’une « volonté de
territorialisation ». Ce que réclame Ferry, ce sont ni plus ni moins que des gains de
productivité au sein de l’Education que l’on n’oserait plus appeler
Nationale mais Territoriale ! Faites avec moins d’enseignants et vous aurez une chance de vous répartir
une plus grande part de gâteau en terme de budget, le tout géré de façon
territoriale ! A cet égard, la mise en réseaux des écoles constitue le
dernier chaînon de la politique de décentralisation visant à faire éclater
l’Education Nationale en unités autonomes. LOLF
et rémunérations des salariés
On l’a bien compris la nouvelle LOLF vise à diminuer les charges
de rémunération de diverses manières : §
En réduisant le nombre d’agents de l’Etat. §
En écrasant les échelles de salaire. §
En introduisant le salaire et l’avancement au mérite. §
En introduisant la notion de métier, la
LOLF fait exploser la notion de Statut. Le rapporteur Migaud explique : « La loi organique implique une modification de la gestion des ressources humaines… La responsabilisation des acteurs devrait s'accompagner d'un assouplissement des règles de gestion du personnel et faire évoluer les modalités de rémunération. Le principe de gestion par la performance implique une évolution vers une politique de rémunération plus incitative, reposant davantage sur le mérite. Pour réussir, la réforme organique suppose de sortir de la forfaitisation des primes, et de mettre en place un système de modulation, selon des règles qui restent à définir. On
pourrait mettre en place un dispositif de modulation à deux étages : -
un premier étage correspondrait à l'emploi, et non pas au grade, afin
de reconnaître les particularités des fonctions occupées; - le deuxième
étage correspondrait à la performance, mesurée, conformément à la
logique instaurée pour les programmes par la loi organique, par les résultats
obtenus. Cette partie de rémunération pourrait, dans un premier temps,
être attribuée de manière collective, en fonction de la performance
d'un service donné, pour évoluer vers une individualisation et dépendre
de la performance de chaque agent. » LOLF et notion de ressources humainesLaissons la parole M. Migaud (Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 juillet 2003). « Dans un dispositif d'autorisation de dépenses globalisées, les opérateurs doivent pouvoir choisir l'utilisation de leurs personnels, en l'adaptant aux priorités locales. Cette
adaptation suppose en effet une capacité d'arbitrage entre, par
exemple, confier telle tâche à des agents publics ou l'externaliser,
recruter davantage d'agents ou mieux payer les agents en place. Pour
fonctionner, une gestion de l'État par la performance suppose un
changement des règles de recrutement, de promotion et de mutation des
personnels, dans le sens d'une plus grande déconcentration. Or, si la déconcentration
des actes de gestion relatifs au temps partiel ou aux congés est en cours,
les actes examinés en commission administrative paritaire restent encore trop
centralisés. Tout
le monde s'accorde aujourd'hui pour reconnaître que la loi organique
permet de mieux prendre en compte la dimension territoriale. La
globalisation de l'autorisation parlementaire et la fongibilité qui lui est
liée renforceront l'autonomie des gestionnaires locaux. » L’application de la LOLF
risque de réactiver certaines dispositions du statut de la fonction publique : Ainsi le rapporteur Marini explique que le gouvernement peut déjà mobiliser certains instruments propices à la baisse des effectifs. Il évoque le principe de mutabilité du service public : « Cette « loi du service public », permet de
modifier le régime de tout service en fonction de l'intérêt général. Ce
principe a pour conséquence que les usagers n'ont aucun droit au maintien de
ce régime, tandis que les personnels ne sont pas juridiquement fondés
à contester les changements qui interviendraient dans les services où ils sont
employés, et qu'aucune compensation pécuniaire ne peut en théorie être
exigée en cas d'alourdissement de leurs obligations. » Le bonus de la LOLF : les exceptions au principe d’universalité et régime des pensions L’un des principes de droit budgétaire respecté
par la LOLF est celui d’universalité, (ex : les retraits sur
salaire pour jours de grève retombent dans les caisses de l’Etat ; les
impôts ne sont pas affectés à une dépense particulière). Toutefois, tout en maintenant le principe
d’universalité, la LOLF prévoit l’existence de Comptes d’Affectation
Spéciale (CAS). Les CAS ne peuvent être alimentés que par des recettes
« qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Parmi les « CAS » prévus figure la création
d’un compte de pensions qui sera alimenté par les contributions
des programmes et les retenues pour pensions acquittées par les
fonctionnaires et à partir duquel seront payées les pensions. Je vous rappelle pour mémoire l’article L1 du
code des pensions civiles et militaires : « La pension de retraite est une allocation
pécuniaire personnelle et viagère accordée aux fonctionnaires en rémunération
des services accomplis jusqu’à
cessation de leurs fonctions. » Ce n’est pas la contrepartie de versement à une
caisse de retraite. Actuellement les prélèvements sur salaires sont frappés d’universalité,
c’est à dire tombent dans les caisses de l’Etat et ne vont
abonder aucun compte équilibré. La création d’un compte de pension revient
à anéantir le « code des pensions civiles et militaire » et
à créer l’embryon d’une caisse de retraite pour les fonctionnaires
qui devra trouver une gestion équilibrée où les pensions versées
devront être compensées, à terme, par les prélèvements sur salaires. La LOLF, et après ? L’exemple de la Nouvelle Zélande Pour M. Arthuis : « Le vote de la LOLF
constitue un événement fondateur pour la réforme de l'Etat. On le
constate aujourd'hui : de nombreuses thématiques, autrefois taboues, ont désormais
leur place sur la scène politique et dans le dialogue avec les fonctionnaires :
réduction des effectifs de la fonction publique, rémunération au mérite,
fusion des corps, externalisation de services... La loi organique peut être
véritablement un « catalyseur » de la réforme de l'Etat. » La LOLF n’est qu’une étape dans la voie de la
dissolution des services de l’Etat, certains pays comme la Nouvelle-Zélande
ont fait beaucoup mieux que la France, M. Arthuis s’en explique : « Parmi les pays qui ont engagé des réformes
de leur gestion publique au cours des dernières années, certains ont
choisi de créer des agences indépendantes, dirigées par des personnes disposant
d'un mandat précis et limité dans le temps, favorisant la distinction entre la
conception d'une politique, qui revient au ministre, et sa mise en oeuvre, qui
incombe au responsable de l'agence. A cet égard, l'exemple de la Nouvelle-Zélande constitue un cas
extrême puisque le ministre « achète » en quelque sorte une
prestation à une agence dont il a la tutelle, et dont le gestionnaire est
ensuite responsable du respect du cahier des charges et de l'efficience dont il
fera preuve dans la production de cette prestation. L'introduction d'une relation
fournisseur/acheteur permet de focaliser l'analyse sur les 4 critères-clefs
du contrat : la qualité, la quantité, les délais et le prix des biens et
services rendus. Ces critères doivent permettre à terme de comparer
la prestation publique avec une prestation du secteur privé. Après la mise en concurrence des services, la Nouvelle-Zélande
a introduit une mise en concurrence sur les emplois. La réforme du management n'abolit pas le statut de
la fonction publique, mais permet individuellement à chaque fonctionnaire de renoncer
à son statut pour choisir une contractualisation de type droit privé
avec un contrat basé sur des objectifs et une évaluation de sa
performance. Ainsi le rapporteur du Sénat, M. Jean Arthuis, nous
souffle la conclusion : pour résister aux réformes qui visent à détruire
le statut de la fonction publique, à anéantir les acquis des salariés, une
seule solution : RENFORCER
L’ACTION SYNDICALE ET ORGANISER LA LUTTE.
D.BAR
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